Ruská federácia čelí sankciám západných krajín vedených Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými od anexie ukrajinského polostrova Krym. Kvôli pokračujúcej agresii voči Ukrajine a ďalšej politike Ruska sú sankcie posilňované aj v súčasnosti. S inváziou dňa 24. februára prišla ostrá kritika väčšiny krajín a omnoho tvrdšie finančné, obchodné, osobné či energetické sankcie. Ich dopad na ruskú ekonomiku bude bezprecedentný. Kvôli útoku na Ukrajinu však zaznievajú hlasy o tvrdých a masívnych sankciách. Takýto prístup ale, ako dokladá doterajší výskum, nie je vždy efektívny. Existuje však niekoľko krokov pre väčšiu účinnosť sankcií.

Sankcie voči Rusku od anexie Krymu

V spojitosti s ruskou agresiou na Ukrajine sú od marca 2014 stále platné a aktualizované viaceré balíky sankcií koordinované medzi Európskou úniou, Spojenými štátmi americkými a ďalšími partnermi. Keďže sankcie kvôli Krymu sa zamerali na ruských vládnych predstaviteľov, jednotlivcov a spoločnosti zodpovedné za anexiu či vytvárajúce obchodné dohody s Krymom, ich praktický dopad bol limitovaný na anektovaný polostrov. Ekonomická a politická izolácia Krymu zo strany Západu bola úspešná, ale ruská ekonomika nezostala výrazne poškodená. [1] Tieto finančné sankcie však niektorým ruským bankám zakázali používanie platobných systémov Mastercard a Visa. Následne sa ukázalo, že ruské banky vo výraznej miere využívajú clearingové systémy[1] západných firiem a ešte v ten deň bola v Dume predstavená legislatíva prikazujúca používať domáce zúčtovacie spoločnosti. [2]

Sankcie voči Rusku sa prvýkrát posilňovali už v júli 2014 kvôli vyslaniu ruských špeciálnych síl na Donbas a zostreleniu malajzijského lietadla s civilistami. Týkali sa najmä vývozu a dovozu vojenského materiálu, vývozu tovarov dvojakého použitia a tovarov využívaných na prieskum a produkciu ropy. V auguste sa potvrdila ruská ochota eskalovať situáciu naďalej, a preto zaznievali apely na odpojenie zo systému SWIFT, čo sa neuskutočnilo. Tieto kroky západných krajín treba vnímať v danom kontexte, kedy panovala neistota ohľadom príliš silných sankcií voči tak veľkému štátu a ich dopadu na západné ekonomiky.

Ďalšie sankcie prijali USA aj iné krajiny po odhalení kybernetického zločinu a zasahovania do amerických prezidentských volieb, káuz pokusov o vraždu bývalého člena ruskej spravodajskej služby Sergeja Skripaľa a opozičného politika Alexeja Navaľného, obchodovania zo Severnou Kóreou či prijali voči sprostredkovateľom výstavby projektu Nord Stream 2. Donedávna medzi najvýznamnejšie finančné sankcie patrili tie z leta 2014 obmedzujúce západné pôžičky ruským štátnym bankám a spoločnostiam a z apríla 2018 blokujúce vybrané firmy zo svetového dolárového systému, čo im prakticky zabránilo obchodovať s neruskými firmami a viedlo Rusko k tzv. dedolarizačnému plánu. [2] Tento plán je súčasťou viacerých krokov Ruskej federácie v snahe odolávať sankčnému režimu Západu, ktoré si teraz predstavíme.

Opatrenia a proti-sankcie zo strany Ruska

Kremeľ od prvého kola sankcií pracuje na posilňovaní svojej ekonomiky voči sankciám. Po prvé, snaží sa znižovať spoliehanie sa na americký dolár v prospech iných mien. [2] Pojem „dedolarizácia“ sa vzťahuje práve na túto snahu posilnenia vlastnej ekonomickej suverenity. K februáru 2022 tvorilo 16 % ruských devíz americký dolár a 13 % čínsky jüan. Po druhé, zredukoval závislosť Ruska od zahraničných pôžičiek a investícií zo Západu. [3] V aktívnom hľadaní nových obchodných príležitostí mimo západných trhov zohráva dôležitú úlohu najmä Čína. Po tretie, vytvoril vlastný systém medzinárodných platieb v prípade odpojenia inštitúcií od systému SWIFT. Tento ruský systém bol v roku 2019 prepojený s iránskym SEPAM v snahe o bližšiu ekonomickú spoluprácu a o ochranu pred sankciami, keďže Irán od SWIFT-u už odpojený je. [4] Po štvrté, od roku 2014 stabilne zmenšuje federálny rozpočet. Po piate, v dôsledku ohrozenia konkrétnych jednotlivcov sankciami boli prijaté rôzne opatrenia [2], napr. možnosť kupovať dlhopisy cez ruský Národný zúčtovací depozitár, vďaka čomu zostávajú v anonymite voči západným krajinám.

A nakoniec, na manévrovanie v rámci eskalujúcich západných sankcií využilo vlastnú dlhovú politiku. Liberalizácia ruskej dlhovej politiky počas minulej dekády totiž viedla k zvýšenému počtu zahraničných investorov. Ako upozorňujú Erik Andermo a Martin Kragh zo Swedish Institute of International Affairs [2], vydanie dlhopisov štátom viackrát prebehlo pred významnými politickými udalosťami spojenými s hrozbou sankcií – napr. v roku 2017 s vrcholiacou debatou o zasahovaní do amerických prezidentských volieb a príchodom zákona CAATSA[2], v roku 2018 s kauzou Sergeja Skripaľa a rozhodovaním o sankciách voči Rusku zo strany Veľkej Británie a znovu v roku 2018 pred incidentom v Kerčskom prielive, kedy ruské lode napadli tie ukrajinské. Podľa autorov to môže byť buď náhoda alebo tu existuje súvis, ktorý znamená, že Rusko vydalo dlhopisy úmyselne v daných časoch, aby zahraniční investori lobovali proti sankciám. Vzhľadom na dostupné dáta sa prikláňajú viac k druhej možnosti.

Proti-sankcie zo strany Ruskej federácie voči Západu zasiahli paradoxne najmä dovoz potravín do Ruska. Mali minimálne dopady v potravinárskom sektore niektorých západných krajín a väčšie dopady v spotrebe západných produktov v Rusku, kde vzrástla domáca výroba aj vďaka štátnej podpore. [5] Pozadie tohto prístupu spočíva v ruskej snahe o sebestačnosť a v negatívnom vnímaní dovozu poľnohospodárskej produkcie. Z tohto dôvodu sa snaží aj o jeho domácu substitúciu.

Najnovšie a najvýznamnejšie sankcie

Keďže sa terajší ruský režim sústredí na udržanie vlastnej elity, boli proti nemu v súvislosti s napätím na hraniciach a následnou inváziou Ukrajiny zvolené hlavne finančné sankcie a sankcie zacielené na jednotlivcov. [1] Zameriavajú sa okrem iného na ruských a ukrajinských vládnych predstaviteľov a oligarchov blízkych Kremľu. Zasiahli už všetkých členov Bezpečnostnej rady Ruskej federácie a priamo prezidenta Vladimíra Putina, ministra zahraničných vecí Sergeja Lavrova či premiéra Michaila Mišustina v podobe zákazov cestovania a zmrazenia aktív v Európe, Severnej Amerike, Austrálii aj Japonsku. [7] EÚ obmedzila tzv. golden passports, ktoré umožňovali bohatým podnikateľom za investície získať občianstvo v danej krajine. Zasiahnuté sú aj významné ruské finančné inštitúcie ako najväčšie banky, Ruská centrálna banka či Zahraničný investičný fond, s ktorými krajiny obmedzujú či zakazujú transakcie a zmrazujú im zahraničné aktíva. [9] Centrálnej banke je tak bránené nasadiť svoje medzinárodné rezervy na obmedzenie dopadu sankcií.

Okrem toho finančného sú sankcie nastavené aj proti dopravnému, obrannému či energetickému sektoru. Rozdiel sankcií oproti tým prijatým pred februárovým útokom je najmä v ich bezprecedentných rozmeroch, a to v rozšírení sankcionovaných oblastí a počtom krajín koordinujúcich sa v sankčnom režime. V oblasti dopravy a obchodu boli zavedené sankcie v podobe kontroly vývozu, zákazu obchodu, pozastavenia duálnych exportných licencií či zrušenia všetkých vývozných povolení pre Rusko. Obranného sektoru sa dotkli ďalšie reštrikcie voči technológiám duálneho použitia a ich koncovým užívateľom v rátane Ministerstva obrany Ruskej federácie. [7] [8] Na rozdiel od situácie spred útoku sa tentokrát dotkli tiež leteckého a kozmického priemyslu. Reštrikcie sa rozšírili aj na vývoz elektronických, telekomunikačných, laserových, senzorových, navigačných či námorných technológií, obchod so železom, oceľou a luxusným tovarom. [10] Ruské lietadlá a vybrané spoločnosti dostali zákaz letov do celej EÚ, Veľkej Británie, Švajčiarska a USA. [8] [9] [11] K sankciám EÚ sa pridalo aj tradične neutrálne Švajčiarsko, Južná Kórea a Singapur, a prihlásil sa k nim aj Tchaj-wan, aj keď bez bližšej špecifikácie. Treba však poznamenať, že je najväčším svetovým producentom polovodičov [7] a dovoz polovodičov do Ruska niektoré krajiny už sankcionovali. [8] Ruskú energetiku majú najnovšie sankcie zasiahnuť obmedzením exportu zariadení, technológií a služieb pre energetický priemysel z EÚ. [10]

EÚ, Veľká Británia, USA, Kanada, Japonsko aj Južná Kórea vyradili niektoré ruské banky zo SWIFT – globálneho komunikačného systému spájajúceho tisícky finančných inštitúcií. Ten slúži najmä na overovanie presnosti, bezpečnosti a legality vzájomných platieb. Vyradenie zo systému spôsobí, že prevody sú výrazne pomalšie aj drahšie. [7] Do sankčného zoznamu sa však nedostala najväčšia Sberbank, ktorá ale z Európy aj napriek tomu odchádza. Okrem zasiahnutia inými sankciami, napr. vylúčením z clearingu v britských librách [8], si po vypuknutí vojny začali klienti masovo vyberať hotovosť, čo podľa jej slov ohrozilo bezpečnosť európskych pobočiek a ich zamestnancov. [12] K významným ekonomickým sankciám zas patrí zastavenie certifikácie Nord Stream 2 zo strany Nemecka. V zmluve s Ruskom totiž zrušila nemecká vláda uznesenie, že je výstavba v súlade so záujmami krajiny.

Dopad sankcií voči Rusku

Konkrétny dopad sankcií na Rusko vidíme v znižujúcich sa priamych zahraničných investíciách a vo veľkom odlive kapitálu. [1] Odráža sa aj v zavádzaní prísnejšej fiškálnej a monetárnej politiky zabraňujúcej optimálnemu ekonomickému rastu. Sankcie mali výrazný vplyv na zvýšenie úrokových sadzieb kvôli zvýšenému dlhovému zaťaženiu federálneho rozpočtu. [2] Navyše, citlivosť ruského trhu voči sankciám môžeme pozorovať podľa medzibankového trhu pre vklady a úvery. Podiel transakcií v amerických dolároch je tu napriek postupnému poklesu stále relatívne vysoký, čo značí citlivosť na americkú menovú reguláciu, tak ako v iných rozvinutých ekonomikách.

Aj keď môžeme v istých oblastiach odsledovať priamy dopad sankcií na ruskú ekonomiku – tak ako v prípade priamych zahraničných investícií a odlive kapitálu –, na finančnú krízu v roku 2014, obmedzenie štátneho rozpočtu a devalváciu rubľa mal oveľa výraznejší vplyv prepad ceny ropy. [1] Tá na prelome rokov 2014 a 2015 poklesla o 50 %. [2] Pri európskych krajinách vidíme tiež pokles obchodu s Ruskom, ktorý je ale odrazom dlhodobých trendov. [6] Sankcie naň mali malý dopad, naopak výrazný vplyv má pokles dopytu v Rusku a znehodnotenie rubľa.

Veľký význam sa už počas diskusií v roku 2014 pripisoval prerušeniu geopolitického projektu Nord Stream 2 a vyradeniu Ruskej federácie zo systému SWIFT. Zatiaľ čo sankciám sa pripisuje zníženie ruského HDP okolo 1% [2] [6], stratu z odpojenia celého Ruska zo SWIFT-u odhadujú analytici výskumnej spoločnosti Capital Economics na 5%. [6] Západné krajiny však čelia pri tak ráznych krokoch vlastným následkom. Odpojenie od systému by totiž zabránilo platbám za energie a mohlo tak ohroziť ich dodávky. Členské štáty EÚ, ktorých tretina dodávok plynu pochádza z Ruska, môžu prijímať energetické sankcie len na úkor vyšších cien. [1] Zastavenie Nord Stream 2 po invázii zas pre Nemecko znamená potrebu stabilnej energetickej alternatívy. Minister hospodárstva a predseda Strany zelených Robert Habeck sa už vyjadril v prospech získavania dodávok plynu aj uhlia od iných krajín. [13] Z pohľadu transformácie energetiky sú možné aj ďalšie kroky, ako získanie kontroly nad podzemnými zásobníkmi zo strany EÚ.

Od SWIFT-u bolo zatiaľ odpojených len niekoľko významných bánk, čo môžeme vnímať ako ochranu pred nemožnosťou platenia za ruské energie, ale tiež ako poistku pre ďalšie možné kroky na vystupňovanie tlaku voči Ruskej federácii. V momentálnej podobe sú oveľa silnejšími sankciami zmrazenie devízových rezerv, a teda ochromenie Centrálnej banky Ruskej federácie a Ministerstva financií Ruskej federácie, ktoré preto nemôžu obchodovať so západnými krajinami. [14]

O enormnom ekonomickom dopade najnovších sankcií niet pochýb. Zostáva otázkou, či vedia ruské správanie výrazne ovplyvniť či dokonca ho úplne otočiť. Podľa niektorých analytikov môžeme o sankciách voči Rusku hovoriť ako o efektívnych, pretože spôsobujú straty cieľovým subjektom, aj keď nezmenili správanie Ruska po lete 2014. [15] [16] Avšak ako upozorňujú ďalší, cieľom ekonomických sankcií nie je zruinovať ekonomiku daného štátu, ale ovplyvniť jeho politiku. [5] Všeobecne ide pri sankciách o postup signal – constrain – coerce, a teda signalizovať nevhodné správanie, obmedziť prístup štátu alebo skupiny ku konkrétnym zdrojom a tým ich prinútiť minimálne k vyjednávaniu o aktuálnom stave. [17]

Rusko a Ukrajina sa od invázie zúčastnili viacerých rokovaní, naposledy v Ankare, kde sa prvýkrát konali na vyššej úrovni – medzi ruským ministrom zahraničných vecí Sergejom Lavrovom a jeho ukrajinským náprotivkom Dmytrom Kulebom. [18] Nenastal však žiaden posun. Podľa slov ukrajinského ministra zahraničných vecí nemal Sergej Lavrov mandát na rozhodovanie a sám povedal, že len „prišiel počúvať“. [19] Nevyjednali sa tak ani humanitárne koridory. Je teda čas, okrem iných faktorov, prehodnotiť efektivitu sankcií?

Väčšia efektivita sankcií

Kľúčová je ich správna aplikácia. Ako upozorňujú akademici – tvrdé, jednorazové a masívne sankcie na autokratické režimy neplatia. [20] Silné nárazové sankcie nie sú efektívne ani flexibilné, pretože krajinám neumožňujú manévrovať v požiadavkách a zvyšovať či naopak uvoľňovať tlak podľa postupu sankcionovanej krajiny. [21] Vystupňovaný balík dáva možnosť vyjednávania o ďalších krokoch a možných ústupkoch. V tomto je preto prístup západných krajín správny.

Podstatná je tiež zlepšujúca sa koordinácia sankčnej politiky EÚ, USA a ďalších spojencov a vyňatie Ruskej federácie zo západného systému spravodlivosti. [1] To sa týka po prvé, tzv. Red Notices od Interpolu, ktoré ruské inštitúcie zneužívajú proti nepohodlným jednotlivcom a po druhé, sankcionovaných právnikov objavujúcich sa v súdnych sporoch v USA, ktorí by tu nemali zastupovať ruské štátne inštitúcie.

Ešte dôležitejšia je potom jasná komunikácia uvaľovaných sankcií, ktorá zo strany EÚ zatiaľ pokrivkáva. [21] Krajiny musia jednoznačne deklarovať svoje požiadavky a termíny očakávaného splnenia, konkrétne tvrdšie kroky v prípade ich nesplnenia, prípadne postupné uvoľnenie na základe ich aspoň čiastočného naplnenia. Správna komunikácia má zahŕňať aj podporu domácej populácie sankcionovanej krajiny, vyjadrenie snahy o riešenie a zapojenie tamojšej opozície do dialógu. Vystupňované sankcie spojené s takto nastavenou komunikáciou (signal – constrain – coerce) vytvárajúce priestor pre ďalší postup, ak nie je druhá strana ochotná viesť dialóg alebo v rámci tohto dialógu ustúpiť, sú efektívnou a očakávanou formou postupu zo strany Západu.

Poznámky pod čarou:

[1] Clearingové (zúčtovacie) spoločnosti zaisťujú vysporiadanie a zúčtovanie rôznych typov finančných transakcií. Slúžia tak ako tretia strana vo vzťahu medzi finančnými inštitúciami.

[2] Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act. Zákon, ktorý okrem iného umožnil uvalenie nových sankcií na Rusko a ponechal možnosť sankcionovania jeho dlhu.

Zdroje:

[1] Åslund, Anders, and Maria Snegovaya. 2021. „The impact of Western sanctions on Russia and how they can be made even more effective.“ Atlantic Council, May 2021. https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/the-impact-of-western-sanctions-on-russia/.

[2] Andermo, Erik, and Martin Kragh. 2021. „Sanctions and dollar dependency in Russia: resilience, vulnerability, and financial integration.“ Post-Soviet Affairs 37 (3): 276-301. https://doi.org/10.1080/1060586X.2021.1913932.

[3] Morris, Chris. 2022. „Russia’s plan to fight back against Western sanctions.“ BBC, February 22, 2022. https://www.bbc.com/news/business-60480904.

[4] Financial Tribune. 2019. „Banks in Iran, Russia Connected viac Non-SWIFT Financial Messaging Service.“ Financial Tribune, September 17, 2019.  https://financialtribune.com/articles/business-and-markets/99912/banks-in-iran-russia-connected-via-non-swift-financial-messaging.

[5] Korhonen, Iikka, Heli Simola, and Laura Solanko. 2018. „Sanctions, counter-sanctions and Russia − Effects on economy, trade and finance.“ Bank of Finland, Institute for Economies under Transition, Policy Brief no. 4, May 30, 2018.

[6] Riley, Charles. 2022. „The sanctions that could really hurt Russia.“ CNN Business, February 23, 2022. https://edition.cnn.com/2022/02/22/business/sanctions-russia-ukraine/index.html.

[7] Toh, Michelle, Junko Ogura, Hira Humayun, Isaac Yee, Eric Cheung, Sam Fossum, and Ramishah Maruf, 2022. „The list of global sanctions on Russia for the war in Ukraine.“ CNN Business, February 28, 2022. https://edition.cnn.com/2022/02/25/business/list-global-sanctions-russia-ukraine-war-intl-hnk/index.html.

[8] Al Jazeera. 2022. „List of sanctions against Russia after it invaded Ukraine.“ Al Jazeera, March 3, 2022. https://www.aljazeera.com/news/2022/2/25/list-of-sanctions-on-russia-after-invasion.

[9] BBC. 2022. „Ukraine invasion: EU shuts airspace to Russian planes.“ BBC, March 1, 2022. https://www.bbc.com/news/world-europe-60539303.

[10] Council of the EU. 2022. „Russia’s military aggression against Ukraine: fourth EU package of sectoral and individual measures.“ Council of the European Union, March 15, 2022. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/15/russia-s-military-aggression-against-ukraine-fourth-eu-package-of-sectoral-and-individual-measures/.

[11] Koenig, David, Zeke Miller, and Christopher Rugaber. 2022. „President Biden Bans Russian Planes from U.S. Airspace.“ Time, March 1, 2022. https://time.com/6153493/biden-bans-russian-planes-us/.

[12] Kláseková, Martina, a Marianna Onuferová. 2022. „Ruská Sberbank sa sťahuje z Európy. Od SWIFT-u ju neodpoja, no ľudia si z nej hromadne vyberali hotovosť.“ Denník N, 2. marca 2022. https://e.dennikn.sk/2748250/ruska-sberbank-sa-stahuje-z-europy-od-swift-u-ju-neodpoja-no-ludia-si-z-nej-hromadne-vyberali-hotovost/.

[13] Reuters. 2022. „Germany can ensure energy supply without Russian gas – econ minister.“ Reuters, February 24, 2022. https://www.reuters.com/business/energy/germany-can-ensure-energy-supply-without-russian-gas-econ-minister-2022-02-24/.

[14] Mikloš, Ivan. 2022. „Ivan Mikloš: Ptuin skončí v dejinách vedľa Hitlera a Stalina, zastaviť ho môžu iba Rusi.“ Interview so Šimonom Žďárskym, Diskusný Klub,  Sartitup, 3. marca 2022. Video, 45:46. https://www.youtube.com/watch?v=24h2FvZQcr0.

[15] Stone, Mark. 2017. „The Response of Russian Security Prices to Economic Sanctions: Policy Effectiveness and Transmission.” U.S. Department of State, Office of the Chief Economist, Working Paper 2017-02. https://www.state.gov/wp-content/uploads/2018/12/The-Response-of-Russian-Security-Prices-to-Economic-Sanctions-Policy-Effectiveness-and-Transmission.pdf.

[16] Gould-Davies, Nigel. 2020. „Russia, the West and Sanctions.” Survival 62 (1): 7–28. https://doi.org/10.1080/00396338.2020.1715060.

[17] Biersteker, Thomas J., Marcos Tourinho, and Sue Eckert. 2016. „Thinking about United Nations Targeted Sanctions.” In Targeted Sanctions: The Impacts and Effectiveness of United Nations Action, edited by Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert, and Marcos Tourinho, 11–37. Cambridge: Cambridge University Press.

[18] Al Jazeera. 2022. „‘No Progress’ as top Russia, Ukraine diplomats talk in Turkey.“ Al Jazeera, March 10, 2022. https://www.aljazeera.com/news/2022/3/10/top-russia-ukraine-diplomats-arrive-in-turkey-for-talks.

[19] Malsin, Jared, and Evan Gershkovich. 2022. „Russia-Ukraine Talks Hit Impasse in Turkey.“ The Wall Street Jouranl, March 10, 2022. https://www.wsj.com/articles/russian-and-ukrainian-foreign-ministers-fail-to-agree-cease-fire-11646915918.

[20] Woo, Byungwon, and Daniel Verdier. 2020. „A unifying theory of positive and negative incentives in international relations: sanctions, rewards, regime types, and compliance.“ Economics of Governance 21 (2020): 215-236. https://doi.org/10.1007/s10101-020-00239-2.

[21] Chovančík, Martin. 2022. „Protiruským sankciám chýba správna komunikácia i aplikácia.“ Slovak Foreign Policy Association, 4. marca 2022. https://www.sfpa.sk/zppost/protiruskym-sankciam-chyba-spravna-komunikacia-i-aplikacia/.