Úvod

Hrozba terorismu představuje nadále jeden z nejvíce sekuritizovaných fenoménů soudobého bezpečnostního prostředí. Evropská unie v tomto ohledu není výjimkou a problematikou terorismu se zabývá ve velice komplexním pojetí. V důsledku nástupu globálního zejména islamistického terorismu na přelomu tisíciletí vyvstala potřeba na tuto hrozbu reagovat také v globálním měřítku. Jednou z nejvýznamnějších součástí této „globální reakce“ na tzv. nový terorismus reprezentovaný zejména událostmi z 11.9.2001 byl mimo jiné kvantitativní a kvalitativní nárůst spolupráce zpravodajských služeb jak na bilaterální tak na multilaterální úrovni, neboť žádná nebo jen velice málo světových zpravodajských služeb bylo a je vzhledem ke svým kapacitám a geografickému záběru schopna tento fenomén efektivně postihnout. EU jakožto sdružení sedmadvaceti národních států s ambicí vystupovat jako globální bezpečnostní aktér s rozsáhlou protiteroristickou agendou představuje při zběžném pohledu poměrně zajímavou platformu pro působení a zefektivňování kooperace zpravodajských služeb. Druhou stranou mince je však skutečnost, že zpravodajské služby jakožto jeden ze základních atributů národní suverenity stojí silně v opozici proti supranacionálnímu rozměru evropské integrace a představují tak jednu z tlakům evropského integračního procesu nejdéle odolávajících oblastí. Výsledkem těchto dvou proti sobě působících sil byly opatrné a co do výsledku poměrně omezené pokusy o budování unijních zpravodajských kapacit. Ty však zejména v oblasti získávání zpravodajských informací v užším slova smyslu, tedy získávání utajovaných informací utajovanými metodami (Zeman 2008), zůstávaly zcela závislé na vůli a ochotě jednotlivých členských států.

Nejvýznamnější instituci EU zabývající se zpravodajskou činností, která se svým fungováním nejvíce blíží pomyslné Zpravodajské službě EU, představuje Společné situační centrum (Joint Situation Centre, SitCen). Se vznikem Evropské služby pro vnější činnost (European External Action Service, EEAS) ke dni 1. 12. 2010 došlo k poměrně zásadní institucionální i funkcionální reformě vnějšího působení EU, která se významným způsobem dotkla také SitCen. Tato práce si klade za cíl popsat a zanalyzovat důsledky této reformy na SitCen a na spolupráci zpravodajských služeb v rámci EU jako takovou. První část práce nastiňuje rozsah a povahu fungování zpravodajské spolupráce v rámci EU s důrazem právě na SitCen před reformou. Druhá část práce popisuje institucionální a funkcionální změny vyvolané zmiňovanou reformou SitCen spojenou se vznikem EEAS. Třetí část práce se zabývá celkovým hodnocením reformy a nastiňuje její možné dopady. Vzhledem k aktuálnosti tématu a s tím související absenci zdrojů jak v podobě oficiálních materiálů EU tak relevantních externích či interních analýz a dokumentů práce čerpá zejména z mediálních diskusí o podobě, průběhu a dopadech této reformy.

 1 Dosavadní kooperace zpravodajských služeb v rámci EU

Spolupráce zpravodajských služeb ve strukturách EU probíhá na čtyřech základních osách. První pomyslnou osou je sdílení zpravodajských poznatků v rámci Evropského policejního úřadu (Europolu). Nemusí se však vždy jednat o produkty zpravodajských služeb jako takových, ale například o informace získané policejními útvary avšak za použití zpravodajských metod (tzv. criminal intelligence). Druhou osu představuje Zpravodajská divize Vojenského štábu EU (EUMS INTDIV) sloužící k sdílení a výměně informací vojenských zpravodajských služeb jednotlivých členských států. Výsledkem jeho práce je zpravodajská podpora vojenských zahraničních misí v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) (Müller-Wille 2004). Třetí osa zpravodajské spolupráce je tvořena Satelitním centrem EU zabývajícím se analýzou satelitních snímků, tedy obrazovým zpravodajstvím, (Imagery Intelligence, IMINT) a „kolaterálních dat“ včetně leteckého snímkování atd. (Rada EU 2010a). V širším měřítku lze tedy práci Satelitního centra zařadit do rámce tzv. zpravodajství o zemi (Geospatial Intelligence, GEOINT). Dominantním úkolem centra je zpravodajská podpora společné zahraniční a bezpečnostní politiky a zejména misí v rámci SBOP. Čtvrtá a pro fungování zpravodajské spolupráce na půdě EU a jak se ukazuje tak i pro její další rozvoj klíčová osa je tvořena již zmiňovaným SitCen.

1.1 Společné situační centrum (SitCen)

SitCen byl zřízen v kontextu změn, které přinesla amsterodamská smluvní revize v roce 1999 zejména zřízením postu Vysokého představitelé pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. SitCen tak byl včleněn do struktur Rady ministrů a jeho úkolem byla zpravodajská podpora Vysokého představitele a jeho aparátu na základě sdílených informací zpravodajských služeb jednotlivých členských států (House of Lords 2003; Zeman 2006). Poměrně ilustrativní je skutečnost, že SitCen zpočátku kromě administrativního personálu a několika zástupců z dalších relevantních institucí jako EUMS INTDIV či Útvar Generálního sekretariátu Rady pro politické plánování a včasné varování (PPEWU) disponoval dohromady pouze sedmi zpravodajskými analytiky přidělenými ze zpravodajských služeb Francie, Itálie, Nizozemí, Spojeného království, Španělska a Švédska (Müller-Wille 2004).[1] Minimalistické počátky spolupráce zpravodajských služeb v rámci SitCen ilustrují opatrnost členských států při sdílení utajovaných informací, která bránila participaci vyššího počtu států (Müller-Wille 2009). Zeman (2006) také uvádí, že svou roli při rozhodování o participaci v těchto strukturách sehrávají také kapacitní možnosti jednotlivých služeb. Postupně se SitCen rozrostl na cca sto deset zaměstnanců k počátku letošního roku (Rettman 2010a).

SitCen je pověřen následujícími obecnými úkoly (House of Lords 2003):

1. Včasné varování (ve spolupráci s dalšími zejména vojenskými strukturami Rady)

2. Situační monitoring a vyhodnocování

3. Poskytovat zázemí pro krizové štáby

4. Poskytovat operační kontaktní bod pro Vysokého představitele

Konkrétní úkolování a politické vedení SitCen je v pravomoci Vysokého představitele. Zpravodajskou podporu může vyžadovat také Politický a bezpečnostní výbor (Political and Security Committee, PSC). SitCen samotný však co do zaměření upravuje svou produkci na základě aktuálního vývoje a může vytvářet zpravodajské analýzy z vlastní iniciativy (Müller-Wille 2004). Výsledná produkce SitCen byla doposud distribuována do rukou Vysokého představitele, PSC, EUMS, PPEWU a Vojenského výboru EU (European Union Military Committee, EUMC). Komise měla k produkci SitCen přístup skrze svého zástupce v PSC, ale jejich další cirkulace v rámci Komise byla omezená (House of Lords 2003; Müller-Wille 2004).

Zpravodajská produkce SitCen vychází z několika základních informačních zdrojů.

Dominantním zdrojem informací jsou otevřené zdroje (Open Source Intelligence, OSINT) jak je tomu ostatně i u ostatních institucí podobného typu. Dalšími zdroji informací jsou diplomatické sbory jednolitých členských států ale i diplomatická zastoupení a pozorovatelské/monitorovací mise EU rozmístěné po světě (Shapcott 2007). Nejcitlivější a z hlediska této práce nejzajímavější zdroj představují informace poskytované zpravodajskými službami členských států. Samozřejmým pravidlem je, že státy, resp. zpravodajské služby, sdílejí informace na dobrovolné bázi. Z těchto zdrojů SitCen zpracovává informace jak civilního tak i vojenského charakteru. Původně se SitCen zabýval pouze informacemi relevantními pro vnější dimenzi politiky EU a sdíleny byly tedy pouze informace zpravodajských služeb s vnější působností (House of Lords 2003). Po teroristických útocích v Madridu v roce 2004, však byl záběr SitCen na návrh tehdejšího Vysokého představitele Javiera Solany rozšířen i o hrozbu terorismu[2] a do spolupráce a výměny informací tak byly zapojeny i zpravodajské služby s vnitřní působností a v rámci SitCen byla ze zdrojů Protiteroristické skupiny (Counter Terrorism Group, CTG) působící mimo struktury Rady vytvořena speciální protiteroristická buňka (House of Lords 2005; Zetocha 2006). SitCen lze tedy považovat za jakýsi uzel, kde se k analýze sbíhá celá řada informací z různých zdrojů, který svým širokým záběrem, kdy jsou zpracovávány jak informace vojenského, tak i civilního charakteru stejně tak jako informace spadající do jurisdikce služeb s vnější i vnitřní působností, překlenuje hned několik tradičních dělení typických pro většinu národních zpravodajských služeb. SitCen díky tomu disponuje potenciálem ovlivňovat sekuritizaci v celém spektru bezpečnostních hrozeb.

Přesto však SitCen není onou často diskutovanou zpravodajskou službou EU. Pro to, aby se jí mohl stát, mu chybí dva zcela elementární atributy zpravodajských služeb, kterými jsou operativní složky a kapacity pro zpravodajské získávání informací utajovanými metodami. Tento deficit je vyrovnáván informacemi poskytovanými zpravodajskými službami jednotlivých členských států. Zpravodajské služby však poskytují nezpracované informace (raw information) jen velmi neochotně, a proto SitCen často předávají již sanitizované a dále zpracované analýzy, aby byl zakryt původ zdroje a další citlivé skutečnosti (Shapcott 2007; Zetocha 2006).

V kontextu často zdůrazňované absence operativních složek však v posledních letech dochází k poměrně zajímavému vývoji. Například během krátké letní války v Gruzii v roce 2008 byli do Tbilisi vysláni dva „analytici“ SitCen, aby na místě zpravodajsky podpořili zvláštního zástupce EU pro Jižní Kavkaz (Rettman 2010b). Stejně tak dva dny po katastrofickém zemětřesení na Haiti v lednu tohoto roku byli do oblasti vysláni dva zástupci SitCen, aby získávali informace nehumanitárního charakteru a obratem je poskytovali do Bruselu (Rada EU 2010b).

2 Lisabonská reforma

Jednou z nejzásadnějších změn přinesených Lisabonskou smlouvou je zcela nepochybně vytvoření EEAS, jejímž cílem je přispět ke koherentnějšímu zastoupení a vystupování EU v zahraničí a to zejména centralizací struktur Rady i Komise zabývajících se vnějšími vztahy právě pod hlavičkou EEAS vedeného Vysokým představitelem, resp. Vysokou představitelkou Catherine Ashtonovou (Hillion, Lefebvre 2010). Tato reforma se tedy pochopitelně dotkla i SitCenu, který bude od 1. ledna 2011 vyjmut ze struktur Rady a včleněn do nového autonomního aparátu EEAS (EEAS 2010a). Spolu se SitCenem byla EEAS nově podřízena celá řada relevantních institucí jako například EUMS, Ředitelství pro zvládání krizí a plánování (Crisis Management and Planning Directorate, CMPD) či Útvar pro plánování a vedení civilních operací (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC) (Rada EU 2010c), což dává EEAS a Vysoké představitelce dosud bezprecedentní postavení. V kontextu změny postavení SitCenu však největší pozornost vzbuzuje jeho sloučení s tzv. Pohotovostní složkou (Watch-Keeping Capability, WKC) a Krizovým centrem (Crisis Room). WKC vznikla v roce 2007 a je složena z dvanácti přidělených národních expertů zajišťujících stálé a systematické spojení s civilními a vojenskými misemi EU v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky. Doposud byla součástí EUMS (Rada EU 2007). Krizové centrum bylo do sloučení se SitCenem součástí Evropské komise. Úkolem jeho šesti zaměstnanců je na základě otevřených zdrojů a informací ze zahraničních zastoupení EU provozovat internetové rozhraní s omezeným přístupem poskytující informace o ve světě probíhajících konfliktech. Krizové centrum využívá vyspělý software pro statistické zpracování dat, filtrování televizního vysílání dle klíčových slov atd. (Rettman 2010a). Takto posílený SitCen bude přímo podřízen Vysoké představitelce.

Vzhledem k tomu, že se v současné době se nacházíme v jakémsi přechodném období, kdy se EEAS teprve dotváří a reforma SitCenu by dle dostupných zdrojů měla nabýt platnosti až od 1. ledna 2011 (EEAS 2010a), jsme, co se týče konkrétních aspektů reformy, odkázáni pouze na mediální diskuse a několik málo zveřejněných dokumentů. Na základě těchto zdrojů však lze identifikovat tři poměrně zásadní změny ve fungování SitCenu.

První z nich je pokračování a další posílení již nastoleného trendu, co se týče získávání informací operativní činností „v poli“. Jedním z mála dostupných primárních zdrojů jsou nabídky práce pro reformovaný SitCen, které cirkulovaly mezi institucemi EU a později byly zveřejněny několika ministerstvy zahraničních věcí členských států. Ty uvádějí, že „na základě vyšších ambicí, zvýšeného stupně operační aktivity a širšího rámce krizového plánování byl SitCen pověřen vytvořit kapacity pro včasný, přesně zaměřený a reakce-schopný sběr informací za účelem zkvalitnění krizového managementu EU.“ (EEAS 2010b) Za tímto účelem byl zřízen post „Deployable Security Information Officer“, mezi jehož úkoly má patřit mimo jiné „cestovat do potenciálních krizových či konfliktních oblastí a otevřeně (overtly) získávat politické a bezpečnostní informace na podporu včasného krizového managementu a pro doplnění informací a analýz z jiných zdrojů“ a „sledovat otevřené (open) i tajné (confidential) zdroje informací vztahující se k politické a bezpečnostní situaci v oblastech, kam EU vyslala či zvažuje vyslání mise v rámci SBOP.“ (Ibid.). Stále se tedy nejedná o utajený sběr informací zpravodajskými prostředky, ale zcela nepochybně SitCen již nadále nebude pouze analytickým centrem, jak tomu bylo doposud.

Druhou významnou změnu představuje také změna koncepce zahraničních zastoupení EU. Dosavadní delegace Evropské komise byly přejmenovány na delegace Evropské unie a postupně jim jsou předávány i rozsáhlejší pravomoci. Nové delegace EU budou nyní totiž zastávat v hostitelských zemích i politické a další funkce, které doposud vykonávala ambasáda aktuálně předsedajícího členského státu. Cílem této změny je zajistit koherentní a stálé vztahy EU s hostitelskými zeměmi (Hillion, Lefebvre 2010; Rettman 2010c). Na rozdíl od složení EEAS, který je složen z dřívějších zaměstnanců Rady, Komise i delegovaných národních diplomatů a dalších expertů, však budou delegace EU obsazeny pouze úředníky Komise (Hillion, Lefebvre 2010). Takto komunitarizované a posílené delegace se staly stejně jako SitCen součástí EEAS.

Třetí aktuálně projednávanou změnou je vytvoření demokratického dohledu Evropského parlamentu (EP) nad prací SitCenu. Tuto funkci by měl vykonávat speciální podvýbor Výboru pro zahraniční věci EP (Committee on Foreign Affairs, AFET). Kontrola by měla probíhat prostřednictvím slyšení představitelů a zaměstnanců EEAS před podvýborem a následného vyžadování utajovaných matriálů. Ve vztahu k informacím poskytovaným SitCenu zpravodajskými službami členských států by však měl být dodržován princip „třetí strany“, který jednotlivým službám umožňuje rozhodovat o tom, kteří poslanci EP budou mít k jimi poskytnutým informacím přístup (Rettman 2010d).

3 Hodnocení reformy

Již několikrát zmiňovaná aktuálnost tématu poněkud omezuje možnosti hodnocení této reformy. To je dále umocňováno pro EU symptomatickými rozpory mezi politickými deklaracemi a jejich reálnou implementací. Bude tedy velice důležité sledovat, jak se výše nastíněné reformní kroky projeví v praxi a jak bude řada obecných rozhodnutí reálně implementována. V obecných rysech se však reformovaná struktura a fungování SitCenu přibližuje pomyslné evropské zpravodajské službě. Tendence tímto směrem lze identifikovat jak v oblasti centralizace a posílení vlastních informačních zdrojů SitCenu tak v celkové struktuře EEAS, které je podřízena jak síť zahraničních delegací EU tak i samotný SitCen, což umožňuje vyšší stupeň vzájemné spolupráce, než tomu bylo doposud, kdy byl SitCen součástí aparátu Rady, zatímco zahraniční delegace podléhaly Komisi. Soustava zahraničních delegací EU tak má potenciál fungovat jako soustava zahraničních rezidentur SitCenu umožňující deklarovaným či nedeklarovaným zástupcům SitCenu získávat informace. Jedná se samozřejmě o poměrně odvážné tvrzení, ale vzájemné institucionální postavení EEAS jakožto jakéhosi ministerstva zahraničí sui generis a SitCenu jako jemu podřízené „zpravodajské služby“ však v hrubých rysech odpovídá jednomu z možných modelů vzájemného uspořádání národních ministerstev zahraničí a jim podléhajících zahraničních zpravodajských služeb jak je tomu například v britském případě, přičemž tento modus operandi je pro ně zcela běžný. Vytváření demokratického dohledu nad prací SitCenu tezi o směřování k svého druhu zpravodajské službě dále potvrzuje.

Z hlediska supranacionálních struktur EU se tento trend může jevit jako pozitivní, neboť zcela nepochybně dochází k jejich posílení. Otázkou však je, jaký vliv bude tento vývoj mít na postoj a ochotu k participaci národních zpravodajských služeb, které preferují méně institucionalizované formy spolupráce, což bylo demonstrováno odmítnutím návrhu na vytvoření plnohodnotné Zpravodajské služby EU, který po útocích v Madridu prosazovaly Belgie, Nizozemí a Rakousko (Zetocha 2006). Lze předpokládat, že podobně odmítavý postoj zaujmou národní zpravodajské služby i k aktuálně probíhající reformě, která centralizuje a posiluje zpravodajské kapacity EU bez ohledu na obecně skeptický postoj služeb. K tomu bude nepochybně přispívat jak celkový personální nárůst SitCenu zvyšující možnost úniku tak i eventuální zasahování EP do jeho práce. Svou roli by mohla sehrát také osoba samotné Vysoké představitelky, jejíž politická minulost v 70. a 80. letech vzbuzovala v politických kruzích bouřlivé diskuse již před jejím jmenováním do funkce (Vincourek 2009). Ve výsledku by se tedy tato reforma sice mohla projevit posílením autonomních zpravodajských kapacit EU ale současně oslabením podpory ze strany národních služeb, která byla doposud pro fungování SitCenu zcela klíčová.

Závěr

Přijmeme-li tezi o skeptickém postoji národních zpravodajských služeb, jsou dopady reformy SitCenu poněkud rozporuplné. Na jedné straně sice dochází k jeho nespornému posílení, což by se na první pohled mělo projevit vyšší kvalitou jeho výstupů. Ale vzhledem k tomu, že elementární prerekvizitou relevance jeho výstupů byly informace od zpravodajských služeb členských států, mohla by se případná nedůvěra služeb v reformovaný SitCen projevit na jeho fungování velice negativně. Bude tedy nanejvýš důležité, aby se nová struktura SitCenu co nejrychleji zkonsolidovala a intenzivně pracovala na posílení důvěry a spolupráce s národními službami. V opačném případě by snaha o posílení SitCenu mohla mít zcela opačný efekt.

Seznam použitých zdrojů

EEAS (2010a): Temporary Agent – AD 14 LEVEL POST: Director (GSC/10/10-EEAS), on-line verze (http://www.esteri.it/MAE/opportunita/SEAE/20100830_GSC_10_10_EEAS_EN_TA_DIRECTOR_SITCEN.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

EEAS (2010b): Temporary Agent – AD 7 LEVEL POST: Deployable Security Information Officer (GSC/3/10-EEAS), on-line verze (http://www.esteri.it/MAE/opportunita/SEAE/20100813_GSC_3_10_EEAS_EN_TA_SITCEN.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Hillion, C. – Lefebvre, M. (2010): The European External Action Service: towards a common diplomacy?, Fondation Robert Schuman Policy Paper, European Issue, n°184, on-line text (http://www.robert-schuman.eu/doc/questions_europe/qe-184-en.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

House of Lords (2003): European Union – Seventh Report, on-line verze (http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld200203/ldselect/ldeucom/53/5301.htm), ověřeno ke dni 4.12.2010.

House of Lords (2005): After Madrid: the EU’s response to terrorism, London, The Stationery Office Limited, on-line verze (http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200405/ldselect/ldeucom/53/53.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Müller-Wille, B. (2004): For our eyes only? Shaping an intelligence community within the EU, EUISS Occasional Papers, n°50, Paris, EUISS.

Rada EU (2007): Secondment of 12 national experts to the General Secretariat of the Council of the European Union: Civilian-Military Cell/EU Military start – Watch-keeping Capability (WKC), on-line verze (http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/1A3859AEEA48232FC12573210034A648/$file/Lettre_EN.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rada EU (2010a): Consolidated text of Council Joint Action on the establishment of a European Union Satellite Centre, on-line verze (http://www.eusc.europa.eu/images/stories/consolidated%20council%20joint%20action%2008-03-10.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rada EU (2010b): Crisis response to the Haiti earthquake – an EU SITCEN perspective, CSDP Newsletter, Issue 10, Summer 2010, on-line verze (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/online_100818_CSDP_Newsletter_hw.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rada EU (2010c): Draft Council decision establishing the organisation and functioning of the

European External Action Service, on-line verze (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st08/st08029.en10.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rettman, A. (2010a): EU diplomats to benefit from new intelligence hub, Euobserver, on-line text (http://euobserver.com/9/29519), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rettman, A. (2010b): Ashton to take command of US-type situation room, Euobserver, on-line text (http://euobserver.com/9/30356), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rettman, A (2010c): EU commission ‘embassies’ granted new powers, Euobserver, on-line text (http://euobserver.com/9/29308), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Rettman, A. (2010d): Secret documents group was like ‘bad Le Carre novel,’ MEP says, on-line text (http://euobserver.com/18/31296), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Shapcott, W. (2007): Taking EU Intelligence into the 21st Century, in: Ricci, A – Kytoèmaa, E. (eds. 2007): Faster and more united? The debate about Europe’s crisis response capacity,

Luxembourg, Publication Office, on-line verze (http://eeas.europa.eu/ifs/publications/articles/book1/book%20vol1_part5_chapter23_taking%20eu%20intelligence%20into%20the%2021st%20century_william%20shapcott.pdf), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Vincourek, L. (2009): Ashtonovou bude ‘grilovat’ Evropský parlament. Stejně tak Fülleho, on-line text (http://www.rozhlas.cz/zpravy/evropskaunie/_zprava/662027), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Zeman, P. (2006): Spolupráce zpravodajských služeb v EU a její limity, in: Závěšický, J. (ed. 2006): Evropská unie a její bezpečnost, Brno, Masarykova univerzita, s. 81 – 98.

Zeman, P. (2008): Co je zpravodajství?, on-line text (http://www.absd.sk/co_je_zpravodajstvi), ověřeno ke dni 4.12.2010.

Zetocha, K. (2006): Kooperace zpravodajských služeb jako nástroj v boji proti terorismu?, in: Souleimanov, E. (ed. 2006): Terorismus: válka proti státu, Praha, Eurolex Bohemia, s. 319 – 340.

Autor: Ondřej Urbánek, student bezpečnostních a strategických studií, FSS MU