Následující text se zabývá politikou nešíření zbraní hromadného ničení Spojených států amerických a Evropské unie. Z teoretického hlediska existují dva přístupy k této problematice: ten historicky starší kooperační a novější konfrontační. Politika jak EU, tak i USA je založena na kombinaci obou těchto přístupů, ale v různém poměru. EU staví svou politiku na mezinárodních smlouvách a více spoléhá na mezinárodní kontrolní mechanismy, naproti tomu Spojené státy jasně deklarovaly svou ochotu použít sílu a v případě ohrožení přistoupit i k preemptivnímu úderu.

Autor: Michal Šiffner, student bakalářského programu Bezpečnostní a strategická studia a Evropská studia na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity.

Úvod

Šíření zbraní hromadného ničení představuje jednu z nejzávažnějších hrozeb současnosti a to zejména v souvislosti s narůstající aktivitou mezinárodních teroristických skupin. Zvýšení bezpečnosti prostřednictvím omezování rozsahu těchto arzenálů a odzbrojování bylo předmětem intenzivních snah mezinárodního společenství již od dob studené války. Spojené státy i Evropská unie, dva nejvýznamnější aktéři v boji s tímto fenoménem, si velice dobře uvědomují závažnost rizik vyplývajících z tohoto problému. Avšak i přesto, že cíl obou aktérů je v podstatě stejný, prostředky jakými se ho snaží dosáhnout, se do jisté míry odlišují.

Cílem této práce je srovnat politiku obou aktérů v oblasti neproliferace, podívat se na to jaké jsou jimi používané přístupy a jaké nástroje uplatňují. Bude tak učiněno zejména na základě analýzy primární literatury, čímž jsou myšleny základní dokumenty vydané jak Spojenými státy, tak Evropskou unií. Ty budou podpořeny sekundární literaturou, která se věnuje této problematice. V první kapitole jsou definovány základní pojmy a vymezeny politické přístupy. Následující kapitoly pak popisují přístupy USA a EU a představují neproliferační politiku těchto aktérů. V závěru je shrnut a zhodnocen obsah práce a zformulovány výsledky srovnání, aby byl vytvořen kompaktní obraz o politice zamezující šíření zbraní hromadného ničení prováděné Spojenými státy americkými a Evropskou unii.

Vymezení politiky proti proliferaci

Ve spojení s oblastí bezpečnosti se pojem proliferace začal používat, zejména v anglosaském prostředí, pro označení šíření zbraní a také technologií, které s nimi souvisí. Začal se objevovat především v souvislosti s rozšířením jaderných zbraní mimo okruh tradičních jaderných velmocí, kterými byly Spojené státy, Rusko, Francie, Velká Británie a Čína.[i] V některých případech je pod označením proliferace zahrnuto i šíření konvenčních, případně lehkých zbraní (Mareš 2005). V této práci je však myšleno pouze na šíření zbraní hromadného ničení, jejich nosičů a souvisejících technologií.

Definice označují zbraně hromadného ničení (dále jen ZHN) jako zbraně s velkou ničivou silou nebo plošným účinkem. Od konvenčních zbraní je odlišuje jejich odstrašující potenciál a také schopnost působit kolaterální škody[ii]. Za ZHN jsou označovány jaderné, radiologické, biologické a chemické zbraně (Mareš 2005; srov. Visingr 2010).

Typologicky lze proliferaci rozdělit podle několika hledisek. Podle způsobu šíření ji lze rozdělit na horizontální a vertikální, přičemž vertikální šíření označuje technologický rozvoj stávajících kapacit. Horizontálním šířením se rozumí proces, při němž státy či nestátní aktéři získávají ZHN. Další dělení se odvíjí od typu šířeného komponentu. Jedná se o proliferaci vědomostí, materiálů a celých zbraní. Dále dělení závisí na vztahu k státu (státní, substátní, nestátní) a na typu zbraní (jaderné, radiologické, chemické, biologické). Samotné proliferační zboží lze rozdělit na materiály, které lze použít pouze k výrobě ZHN a na materiály použitelné i k civilním účelům (Mareš 2005).

V politice proti proliferaci existují dva základní přístupy a to kooperační a konfrontační. Kooperační přístup je spjat s anglickým pojmem non-proliferation. Do češtiny je překládán jako neproliferace či nešíření. Nešíření je projevem mezinárodního společenství, které směřuje k zabránění šíření jaderných, biologických a chemických zbraní (Tůma 2004). Středa definuje politiku nešíření jako víceméně abstraktní myšlenku, ideu založenou na poznaném nebezpečí vyplývajícím z nekontrolovatelného procesu šíření a vyvozující závěry o nezbytnosti tento proces brzdit či zastavit. Politika je založena na mnohostranných smlouvách a přesvědčení, že státy budou hledat větší relativní bezpečnost prostřednictvím vzájemných závazků k omezení svých vojenských kapacit. Toho se mezinárodní společenství snaží dosáhnout prostřednictvím kontroly zbrojení, exportu a kontroly dodržování mezinárodních smluv. Účinnost veškerých opatření je však podmíněna ochotou států spolupracovat. Kromě prevence a ochrany může, při porušování zásad, být tato politika doplněna o donucovací nebo odvetné aktivity proti problémovým subjektům. (Středa 2003; srov. Tůma 2004).

Konfrontační přístup je spojen s anglickým pojmem counter-proliferation. Tůma pro tento pojem používá doslovný překlad a to kontraproliferace, Středa zase používá spojení slov „opatření proti šíření“. Podle něj je také kontraproliferace zmaterializovaným reálným výsledkem výše popsané myšlenky nešíření. Koncepce vychází ze závěru, že kontrolně zbrojní a odzbrojovací režimy málo přispívají mezinárodnímu míru a bezpečnosti, respektive navozují falešný pocit bezpečí. Na rozdíl od předcházejícího přístupu je ten konfrontační komplexnější a zahrnuje i otázky prevence, budování aktivní a pasivní ochrany proti specifické hrozbě použití ZHN a za jistých okolností připouští i vojenská preemptivní a preventivní opatření[iii]. Cílem tohoto přístupu je odstrašení protivníka od použití ZHN, či případné zájemce od jejich získání a neutralizace funkčnosti zbraní (Středa 2003, Tůma 2004).

Přístup USA

Šíření zbraní hromadného ničení a riziko, že by se tyto zbraně mohly dostat do rukou teroristů, bylo vždy považováno za významnou hrozbu pro Spojené státy. V Národní bezpečnostní strategii z roku 2002 vydané za administrativy George Bushe mladšího se poukazuje na změnu prostředí a změnu role ZHN po skončení studené války a kolapsu Sovětského svazu. Pozornost se přesunula z Ruska na takzvané darebácké státy[iv] a teroristické organizace (National Security Strategy 2002).

Základním dokumentem boje proti zbraním hromadného ničení vydaným taktéž v roce 2002 je National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction. Tento dokument je odpovědí na hrozbu, kterou považují USA na začátku nového tisíciletí za nejzávažnější. Základní tezí je obava, že určité státy a organizace nechápou použití ZHN jako nejkrajnější řešení, ale chtějí je použít jako nástroj k vyvážení konvenční převahy USA a znemožnit tak Spojeným státům zasahovat v oblastech jejich zájmů (Eichler 2004).

Strategie boje proti zbraním hromadného ničení je postavena na třech pilířích: kontraproliferace, zesílená neproliferace a odstraňování následků použití ZHN. Základem kontraproliferace je v tomto dokumentu efektivní zákaz šíření materiálů, technologií a expertů do nepřátelských států. Dále je to faktor odstrašení potenciálních protivníků od získání či použití ZHN. Spojené státy jsou proto odhodlány odpovědět na možný útok ZHN proti vlastnímu území, jednotkám v zahraničí či spojencům. Protože odstrašení nemusí být úspěšná metoda vzhledem k potenciálním devastujícím následkům ZHN, jsou dalším nutným prvkem preemptivní opatření, kdy je nutné odhalit a zničit hrozbu dříve, než je uskutečněna. K tomu je také zapotřebí rozsáhlá aktivní a pasivní obrana. Aktivní ochrana zahrnuje eliminaci hrozby na cestě k cíli pomocí vzdušné a raketové obrany. Pasivní obrana je závislá na konkrétním druhu zbraně (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction 2002).

Neproliferační pilíř strategie je založen na aktivní diplomacii s cílem odradit dodavatelské státy od spolupráce s proliferantskými zeměmi a ty pak přimět k ukončení jejich programů. Důraz je také kladen na již existující neproliferační a zbrojní kontrolní režimy jako je například Smlouva o nešíření jaderných zbraní či Smlouva o zákazu chemických zbraní. Dalším popsaným nástrojem je kontrola štěpných materiálů a kontrola exportu. Je zde také zmíněna problematika sankcí, které jsou podle dokumentu málo flexibilní a tak je nutné vyvinout lepší politiku sankcionování, která by lépe zapadla do celkové strategie (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction 2002).

Třetí pilíř se zakládá na zvládání následků použití ZHN. To vyžaduje trénink, plánování a asistenci lokálním správám. Veškerou koordinaci by mělo na starosti ministerstvo pro vnitřní bezpečnost (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction 2002).

V Národní bezpečnostní strategii z roku 2006 je shrnuto, jakých výsledků v oblasti nešíření ZHN bylo během čtyř let dosaženo. Zmíněno je zahájení budování protiraketové obrany a vytvoření Proliferation Security Initiave[v]. Konkrétními hrozbami zmíněnými v dokumentu jsou Irán, který odmítá poskytnout dostatečné záruky za svůj jaderný program, dále KLDR a teroristé, včetně těch napojených na Al-Kajdu, kteří se snaží získat ZHN. Významné riziko také podle dokumentu představují některé nedostatečně zabezpečené sklady štěpného materiálu, není však konkrétně zmíněno, kterých zemí se to týká. Oproti strategii z roku 2002 je v té z roku 2006 věnováno více prostoru biologickým a chemickým zbraním (National Security Strategy 2006).

Vnímání proliferace ZHN jako nejzávažnější hrozby se nezměnilo ani v poslední bezpečnostní strategii z roku 2010, vydané administrativou Baracka Obamy. Hlavním cílem stanoveným v tomto dokumentu je svět bez jaderných zbraní, což by vedlo ke zvýšení globální bezpečnosti. USA se snaží snížit roli jaderných zbraní ve své bezpečnostní politice, avšak dokud budou jaderné zbraně ve světě existovat, udrží si je ve svém arzenálu. Dalším cílem je posílení Smlouvy o nešíření zbraní hromadného ničení. V této oblasti budou Spojené státy usilovat o větší autoritu mezinárodní inspekce, a budou se snažit dohnat k zodpovědnosti státy, které nesplní povinnosti dané smlouvou. Za hrozbu pro USA jsou označeny jaderné programy KLDR a Iránu. Spojené státy budou usilovat o denuklearizaci korejského poloostrova a o zabránění Iránu ve vytvoření jaderné zbraně. Pokud tyto státy od svých programů neustoupí, bude využito všech prostředků, které jsou v souladu s mezinárodními neproliferačními normami, aby byly co nejvíce izolovány (National Security Strategy 2010).

Dalším důležitým prvkem v boji s hrozbou ZHN, který byl i v předchozích strategiích, je zabezpečení skladů jaderného materiálu tak, aby se tento materiál nedostal do rukou teroristů. Spojené státy chtějí, aby se do konce roku 2013 podařilo mezinárodnímu společenství zabezpečit všechny potencionální zdroje jaderného materiálu. Pro účinné odhalení zdrojů a přerušení tranzitních cest využívaných k pašování jaderných materiálů, je podle Strategie nutné, aby se cíle programů jako PSI a GICNT[vi] staly zájmem celého mezinárodního společenství. Kromě jaderných zbraní jsou za závažnou hrozbu považovány i ty biologické. Je potřebná spolupráce na vnitrostátní i mezinárodní úrovni, aby bylo minimalizováno riziko rozšíření infekčních chorob, protože rozšíření patogenních biologických látek v hustě zalidněných oblastech by mělo dalekosáhle společenské, ekonomické a politické důsledky (National Security Strategy 2010).

Přístup EU

Hlavním bezpečnostním dokumentem Evropské Unie je v současnosti Evropská bezpečnostní strategie (dále jen EBS) vydaná v roce 2003. Samotný dokument obsahuje dvě základní roviny, a to rovinu analytickou a koncepční. V analytické rovině jsou popsány nejvýznamnější hrozby a v rovině koncepční jsou stanoveny možné způsoby boje s těmito hrozbami. Šíření zbraní hromadného ničení je v této strategii uvedeno jako pravděpodobně nejzávažnější hrozba a dokument uvádí, že díky mezinárodním smluvním režimům a kontrolám vývozu se podařilo šíření ZHN a jejich nosičů zpomalit. Největší obavy panují z možných závodů ve zbrojení na Blízkém východě a jako nejhorší možnost se ukazuje situace, kdy by se zbraně dostaly do rukou teroristů. Pro Evropskou unii jsou znepokojující také jaderné aktivity Severní Koreje a jaderná rizika v jižní Asii. Kromě jaderných materiálů je pozornost směřována i na biologické, chemické a radiologické zbraně (Evropská bezpečnostní strategie 2003).

Podle EBS se rizika proliferace neustále zvyšují a je třeba přijímat protiopatření, například posílení Mezinárodní agentury pro atomovou energii, zpřísnění vývozních kontrol, boj proti nedovolené přepravě a nedovolenému obchodu. EU se zároveň snaží dosáhnout všeobecného respektování mnohostranných smluvních režimů (Evropská bezpečnostní strategie 2003).

Ve stejném roce jako vznikla EBS, byla vytvořena i Strategie proti šíření zbraní hromadného ničení. Tento dokument je komplexním akčním plánem, který je zaměřený na boj proti šíření ZHN a jejich nosičům. I z tohoto dokumentu je jasné, že si EU uvědomuje závažnost hrozby ZHN a, že šíření těchto zbraní zvyšuje riziko, že budou použity nebo, že se jich zmocní teroristé. Definování této hrozby se v daném dokumentu shoduje s EBS avšak celá problematika je podrobněji rozpracována a jsou stanoveny konkrétní cíle, kterých je třeba dosáhnout (Strategie proti šíření zbraní hromadného ničení 2003).

Strategie proti šíření ZHN uvádí tři prvky, které je třeba zohlednit při řešení hrozby proliferace. Prvním je multilateralismus, jakožto právní základ pro veškeré úsilí EU v této oblasti. Důraz je kladen na Smlouvu o nešíření ZHN, dohody Mezinárodní agentury pro atomovou energii, úmluvy o zákazu chemických a biologických zbraní nebo Mezinárodní kodex chování proti šíření balistických střel. Dalším prvkem je nutnost prosazování stabilního regionálního a mezinárodního prostředí, zvláštní pozornost by měla být věnována proliferaci ve Středomoří. Posledním prvkem je úzká spolupráce s klíčovými partnery jako jsou Spojené státy, Rusko, Japonsko a Kanada, ale také s OSN a dalšími mezinárodními organizacemi (Strategie proti šíření zbraní hromadného ničení 2003).

Nástroje, které má EU podle Strategie k dispozici jsou mnohostranné smlouvy a jejich kontrolní mechanismy, kontroly vývozu, programy spolupráce s cílem snížit ohrožení, politický a ekonomický vliv, zákaz nezákonného nabývání a donucovací opatření stanovená Chartou OSN (sankce, přiměřené použití síly). Samotné provádění této strategie se skládá ze čtyř os a je založeno na akčním plánu, který by měl být pravidelně revidován. První osa představuje účinné jednání proti šiřitelům ZHN. Podle dokumentu je k dosažení tohoto cíle nezbytné posílit či učinit všeobecně platnými nejdůležitější smlouvy a dohody zaměřené na tuto problematiku, dále podporovat úlohu Rady bezpečnosti OSN, posílit politiky v oblasti kontroly vývozu, posílit opatření, která by zabránila únikům citlivých informací. Druhou osou je vytvoření stabilního mezinárodního a regionálního prostředí a to posilováním programů EU pro spolupráci s dalšími zeměmi, které budou zaměřeny na pomoc v boji s touto hrozbou. Třetí osou je již zmíněná spolupráce s USA a dalšími klíčovými zeměmi. Čtvrtá osa představuje vytvoření důležitých struktur v rámci unie. Tím bylo například vytvoření monitorovacího střediska v rámci generálního sekretariátu rady, který odpovídá za jednotné uplatňování strategie EU (Strategie proti šíření zbraní hromadného ničení 2003).

V roce 2006 schválila Rada Koncepční zprávu, která se týká jednotného provádění Strategie proti šíření ZHN za pomoci zmíněného monitorovacího střediska. Úkolem monitorovacího střediska má být: „…monitorování a soustavné provádění strategie EU a shromažďování obecných i zpravodajských informací. Toto středisko by bylo zřízeno v sekretariátu Rady a do jeho činnosti by byla plně zapojena komise.“ (Koncepční zpráva 2006, s. 4) Kromě vykonávání úkolů, které odpovídají rozsahu strategie, by se mělo středisko zabývat také každodenním prováděním Strategie o ZHN, což obnáší podporu a zajištění návaznosti politického dialogu s třetími stranami, monitorování soudržnosti provádění Strategie a zajištění návaznosti tohoto provádění. Dalším úkolem je rozvoj strategie do budoucna a to pravidelnou aktualizací posouzení hrozby, přípravami návrhů aktualizací, revizí. Nutná je také soudržnost společných akcí a programů EU. (Koncepční zpráva 2006)

Se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost 1. prosince 2009 je konsistence veškerých činností v oblasti šíření ZHN garantována Evropskou službou pro vnější činnost (EEAS). Aby bylo dosaženo co největší efektivity a odbornosti provádění těchto úkolů, bylo v roce 2010 sestaveno konsorcium nejvýznamnějších think-tanků zaměřených na nešíření ZHN EU Non-Proliferation Consortium. Hlavním úkolem této sítě think-tanků je podporování diskuze o prostředích boje s šířením ZHN. Výsledky těchto diskuzí pak mají sloužit jako podpora pro akce učiněné Evropskou unií v této oblasti. (EU Non-Proliferation Consortium 2012)

Dalším dokumentem, který se zaměřil na podporu implementace politik vycházejících ze Strategie boje proti šíření ZHN byl takzvaný New Lines for Action by the European Union in Combating the Proliferation of WMD and Their Delivery Systems. Tato zpráva měla provést aktualizaci rizik a hrozeb, zvýšit povědomí o těchto hrozbách v akademickém prostředí a u finančních institucí, zintenzivnit kooperaci se třetími zeměmi a pomoci jim zlepšit jejich neproliferační politiku. Dále také zlepšit spolupráci relevantních regionálních a mezinárodních organizací (New Lines for Action by the European Union in Combating the Proliferation of WMD and Their Delivery Systems 2008)

Výše zmíněný dokument byl vydán z popudu Francie, která iniciovala přezkoumání evropské strategie boje proti ZHN. Nenabídl však žádné nové iniciativy či změny v přístupu politiky boje s šířením zbraní hromadného ničení. Místo toho bylo jeho cílem spíše zvýšení povědomí o této hrozbě mezi členskými státy a volal po lepší informovanosti vlád, vědeckých a akademických kruhů. Nepřinesl tak víc než jen skromné vylepšení Strategie boje proti ZHN (Van Ham 2011).

Závěr

Po analýze jednotlivých dokumentů lze tvrdit, že Evropská unie i Spojené státy sdílejí pohled na proliferaci ZHN a uvědomují si její závažnost a rizikovost. Ve svých základních bezpečnostních dokumentech řadí proliferaci ZHN mezi nejzávažnější hrozby současnosti. Oba aktéři vidí nebezpečí v teroristických skupinách, které usilují o získání těchto zbraní, dále v jaderném programu Severní Koreje a Iránu. EU mnohem vnímá palčivěji proliferaci především v oblasti Středozemního moře, Blízkého a Středního východu a to z důvodu geografické blízkosti. Oba aktéři ve své politice kombinují prvky kooperačního a konfrontačního přístupu, ale u každého je poměr těchto dvou prvků jinak vyvážený. Evropská unie staví svou bezpečnost v této oblasti na mezinárodních smlouvách, mezinárodních kontrolních režimech a jejich posilování. Nástroje, které EU používá, jsou například kontrola vývozu či podpora třetích zemí v zabezpečování relevantních materiálů a tak dále. K použití síly je EU ochotna přistoupit jen jako k nejkrajnějšímu řešení a pouze v kooperaci s Organizací spojených národů. Spojené státy také kladou velký důraz na mezinárodní kontrolní mechanismy, avšak kromě toho zdůrazňují i aktivní a pasivní obranu a možnost odvrátit hrozbu i použitím síly.

Jak USA, tak EU v průběhu let aktualizují dokumenty týkající se této oblasti. Dochází však jen k dílčím změnám a celková linie obou koncepcí zůstává zachována. Patrnější změna je u americké Národní bezpečnostní strategie, kde již není v oblasti proliferace tolik proklamováno použití síly, což souvisí se změnou administrativy. Do budoucna může být zajímavé sledovat, zda dojde k většímu přiblížení přístupů například tím, že by se ten evropský mohl snažit více zakládat na postavení vojenské velmoci.